中投顾问

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你好，欢迎来到《中投顾问十四五区域经济特别专题》。今天我们就进入十四五的第一个关键词：城市化。

为什么要把城市化作为第一个关键词呢?因为城镇化在过去二十年中一直是中国区域发展的基本战略，可现在中央关于城镇化的重点和方向已经调整为城市化。这对于地方编制十四五规划影响是很大的，所以我们需要先理解中央关于区域经济发展的最新判断。

城市化的四个关键词

关于中央的最新判断，我们并不是要给大家讲哪一份中央的政策文件，而是习总书记的一篇重要讲话。2019年8月26日，在中央财经委员会第五次会议上，习总书记发表了重要讲话，题目为《推动形成优势互补高质量发展的区域经济格局》，讲话稿由《求是》杂志在2019年12月15日发布出来。

为什么是介绍一份讲话，而不是某份政策文件呢?因为这个讲话比其他政策文件都重要，就是在给十四五区域经济定调子、指方向。

我们先听一下讲话稿的第一句，以下是原文：“当前我国区域经济发展出现一些新情况新问题，要研究在国内外发展环境变化中，现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整。要面向第二个百年目标，作些战略性考虑”。

意思就很清楚，这篇讲话就是党中央、习总书记关于我国区域经济、区域政策的战略性思考。所以，重要性就不用再强调了。

讲话的内容比较多，为了方便大家理解，我把讲话的核心思想总结为四个关键词，分别是：区域分化、经济规律、要素流动和比较优势。下面就给大家逐一介绍。

一、区域分化

所谓区域分化，它其实是描述了一种现象，或者说讲出了一个事实，就是在中国不同地区之间，不同城市之间，发展的差距越来越明显;发展好的地方越来越好，发展不好的地方却越来越困难。

关于区域分化的现象，习总书记讲了3点，我挑一些重点内容念一下。

以下是原文：

一是区域经济发展分化态势明显。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道，一些北方省份增长放缓，全国经济重心进一步南移。2018年，北方地区经济总量占全国的比重为38.5%，比2012年下降4.3个百分点。各板块内部也出现明显分化，有的省份内部也有分化现象。

刚才念的是第一点，讲的是地区分化，不同地区之间，南北之间，同一个地区内部，都出现了明显分化。

二是发展动力极化现象日益突出。经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强，杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好，形成推动高质量发展的区域增长极。

这一点讲的是极化现象，强的地方更强。

三是部分区域发展面临较大困难。东北地区、西北地区发展相对滞后。2012年至2018年，东北地区经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%，常住人口减少137万，多数是年轻人和科技人才。一些城市特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足。

这一点讲的是弱化现象，就是弱的地方相对更弱。

从总书记说的这三点可以看出，国内不同地区之间分化确实很明显，强的地方越来越强，成为重要的增长极;而弱的地方似乎越来越困难，发展遇到了瓶劲。

区域分化给我们描述了一个事实，那背后的原因是什么呢?我们需要作出一些解释，这就涉及到第二个关键词。

二、经济规律

首先还是给大家念两段原文：

不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区，以及一些重要城市群。不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。

尊重客观规律。产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。

刚才这两段话意思得很清楚，我们不可能要求所有地方做到绝对的均衡发展，不同的地方原有的条件本来就相差很大，有的地方发展得好一些，有的地方发展得相对差一些，这是正常现象。人口、资本之所要涌向大城市，是因为这些地方效率更高、收入更高、投资回报更好，所以是正常现象，是规律，我们必须尊重这个规律。

回到我们每个老百姓自身的感受，我们都知道水往低处流、人往高处走;哪里有机会，哪里可以赚钱，人就往哪里去。大城市具有明显的优势，能够提供更高的收入，能够提供更好的发展环境，自然就会吸引人过去。

人随城市走，产业跟人走，随着人口的聚集，产业也自然在城市群周边形成了集群。

我们刚才说人口流动是自然规律，但我们当前的却有很多阻碍人口自由迁移的机制问题，所以需要对要素流动的制度进行改革。

三、要素流动

谈要素流动，重点谈的是保证要素能够自由流动的机制和制度的改革。习总书记主要讲了两个要素：一个是人口，一个是土地，这两个要素我们下面都分别说一说。

1、人口

人口主要涉到户口制度和养老制度改革。还是先念几句原文：

要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。

除中央已有明确政策规定之外，全面放宽城市落户条件，完善配套政策，打破阻碍劳动力流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。

尽快实现养老保险全国统筹。要在确保2020年省级基金统收统支的基础上，加快养老保险全国统筹进度，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济。

刚才念的这几句原话，可以看出，对户口和养老制度的调整，已经有了很清晰的方向。

基于这个指导思想，已经有不少政策出台。比如今年3月发布的一个文件，名称是《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，就是要推动土地、劳动力、资本、技术和数据几个要素相关的制度改革，确保这些要素能够自由流动。

最近，国家发改委发的一份关于新型城镇化的文件，明确提出：要敦促城区常住人口300万以下的城市全面取消落户限制，除个别超大城市外，推动城区常住人口300万以上城市，基本取消重点人群落户限制。

2、土地

还是先给大家念一段总书记讲话的原文：

要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。

这一段话的意思很清楚，未来土地指标将向发达地区倾斜，在同一个省内部也会向省内的大城市倾斜。土地是地方发展最核心的资源之一，这个制度的调整，一定会带来很深远的影响。

关于习总书记的这篇讲话，我们已经讲了三个关键词：分别是区域分化、经济规律和要素自由流动。很容易感受到，我们当前确实面对着跟以往明显不同的新情况和新问题，那各个地区应该怎么做呢?

四、比较优势

我们还是先念两段习总书记的原话。

第一段：

新形势下促进区域协调发展，总的思路是：按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

再念第二段：

发挥比较优势。经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口，发挥价值创造作用。生态功能强的地区要得到有效保护，创造更多生态产品。要考虑国家安全因素，增强边疆地区发展能力，使之有一定的人口和经济支撑，以促进民族团结和边疆稳定。

刚才念的这两段，意思也很清楚，就是说：在当前区域分化越来越明显的情况下，各个地方发展的基本思路，就是发挥自己本地的比较优势。

你可能会问，发挥比较优势，有点太书面语，到底是啥意思?其实，用一句大白话说就是：你擅长什么，你就做什么。总书记也有一句很直白的话，是这么说的：“各地区要从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。”

意思很明白，不是所有的地方都要发展工业，也不是所有的地方适合发展高科技，不可能所有的地方都变成北上广深。每个地方有什么资源条件，就发展什么特色产业，就在这个方向上建立自己的优势。

能够发展高端的产业当然好，但如果条件不具备也不要勉为其难，还可以发展农业、发展旅游业、发展商业等等，都行。能够做好什么，就把什么做好。

如果每个地方都真正发挥了自己的优势，那么从全国范围看，就自然形成了各地优势互补的区域经济发展新格局。

总结

关于中国城市化的政策导向，上面通过四个关键词给大家介绍了习总书记的一个重要讲话，这对各地方做十四五规划具有战略性的指导意义。如果你想进一步了解习总书记的讲话，我在文稿底部有附上讲话的全文，你可以查看。

最后，我再把四个关键词的核心意思串起来总结一下：

首先，劳动力、资本这些生产要素的自由流动，它是自然规律，是市场经济的基本要求，我们要尊重它、顺应它，而不要去阻碍它。

在要素自然流动的情况下，不同地区之间的发展一定会出现分化，而且分化会越来越明显。我们会看到大城市越来越大、城市群越来越强，而一些中小城市人口在流出、一些产业在萎缩，这是一个自然的结果，是我们必须接受的现实。

在各地分化越来越明显、竞争越来越激烈的情况下，各个城市、各个地区唯一的选择，就是发挥自己的比较优势，走特色化、专业化的发展道路。

最后，我把中国区域经济发展策略总结为一句话，就是：大城市规模化，小城市专业化。还可以更简洁地说：大城市强，小城市特。

好，这一讲我们先讲到这儿，下一讲我们继续聊城市化这个话题。

下一讲见!

本讲金句：

不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。

不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。

产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。

要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。要使优势地区有更大发展空间。

各地区要从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。

推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局

（这是习近平总书记2019年8月26日在中央财经委员会第五次会议上讲话的一部分。）

当前我国区域经济发展出现一些新情况新问题，要研究在国内外发展环境变化中，现有区域政策哪些要坚持、哪些应调整。要面向第二个百年目标，作些战略性考虑。

一、正确认识当前区域经济发展新形势

我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题。

新中国成立后，我国生产力布局经历过几次重大调整。“一五”时期，苏联援建的156项重点工程，有70%以上布局在北方，其中东北占了54项。后来，毛泽东同志在《论十大关系》中提出正确处理沿海工业和内地工业的关系，20世纪60年代中期开展“三线”建设。改革开放以后，我们实施了设立经济特区、开放沿海城市等一系列重大举措。20世纪90年代中后期以来，我们在继续鼓励东部地区率先发展的同时，相继作出实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大战略决策。党的十八大以来，党中央提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略。下一步，我们还要研究黄河流域生态保护和高质量发展问题。

当前，我国区域发展形势是好的，同时出现了一些值得关注的新情况新问题。一是区域经济发展分化态势明显。长三角、珠三角等地区已初步走上高质量发展轨道，一些北方省份增长放缓，全国经济重心进一步南移。2018年，北方地区经济总量占全国的比重为38.5%，比2012年下降4.3个百分点。各板块内部也出现明显分化，有的省份内部也有分化现象。二是发展动力极化现象日益突出。经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势比较明显。北京、上海、广州、深圳等特大城市发展优势不断增强，杭州、南京、武汉、郑州、成都、西安等大城市发展势头较好，形成推动高质量发展的区域增长极。三是部分区域发展面临较大困难。东北地区、西北地区发展相对滞后。2012年至2018年，东北地区经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%，常住人口减少137万，多数是年轻人和科技人才。一些城市特别是资源枯竭型城市、传统工矿区城市发展活力不足。

总的来看，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。我们必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路。

二、新形势下促进区域协调发展的思路

新形势下促进区域协调发展，总的思路是：按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求。不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。要形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区，以及一些重要城市群。不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。

第一，尊重客观规律。产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。当然，北京、上海等特大城市要根据资源条件和功能定位合理管控人口规模。

第二，发挥比较优势。经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口，发挥价值创造作用。生态功能强的地区要得到有效保护，创造更多生态产品。要考虑国家安全因素，增强边疆地区发展能力，使之有一定的人口和经济支撑，以促进民族团结和边疆稳定。

第三，完善空间治理。要完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。

第四，保障民生底线。区域协调发展的基本要求是实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡。要完善土地、户籍、转移支付等配套政策，提高城市群承载能力，促进迁移人口稳定落户。促进迁移人口落户要克服形式主义，真抓实干，保证迁得出、落得下。要确保承担安全、生态等战略功能的区域基本公共服务均等化。

三、促进区域协调发展的主要举措

要从多方面健全区域协调发展新机制，抓紧实施有关政策措施。

第一，形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。要实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场壁垒，打破行政性垄断，坚决破除地方保护主义。除中央已有明确政策规定之外，全面放宽城市落户条件，完善配套政策，打破阻碍劳动力流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。要健全市场一体化发展机制，深化区域合作机制，加强区域间基础设施、环保、产业等方面的合作。

第二，尽快实现养老保险全国统筹。养老保险全国统筹对维护全国统一大市场、促进企业间公平竞争和劳动力自由流动具有重要意义。要在确保2020年省级基金统收统支的基础上，加快养老保险全国统筹进度，在全国范围内实现制度统一和区域间互助共济。

第三，改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。

第四，完善能源消费双控制度。能源消费总量和强度双控制度对节约能源资源、打好污染防治攻坚战发挥了积极作用。但是，目前有10多个省份提出难以完成“十三五”能耗总量指标。这个问题要认真研究，既要尽力而为，又要实事求是。对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。

第五，全面建立生态补偿制度。要健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度。要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。要建立健全市场化、多元化生态补偿机制，在长江流域开展生态产品价值实现机制试点。

第六，完善财政转移支付制度。要完善财政体制，合理确定中央支出占整个支出的比重。要对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付。基本公共服务要同常住人口建立挂钩机制，由常住地供给。要运用信息化手段建设便捷高效的公共服务平台，方便全国范围内人员流动。

四、关于推动东北全方位振兴

东北地区是我国重要的工农业基地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要。党的十八大以来，我先后到东北调研5次，2次召开专题座谈会。下一步，特别是“十四五”时期，要有新的战略性举措，推动东北地区实现全面振兴。

东北地区建设现代化经济体系具备很好的基础条件，全面振兴不是把已经衰败的产业和企业硬扶持起来，而是要有效整合资源，主动调整经济结构，形成新的均衡发展的产业结构。要加强传统制造业技术改造，善于扬长补短，发展新技术、新业态、新模式，培育健康养老、旅游休闲、文化娱乐等新增长点。要促进资源枯竭地区转型发展，加快培育接续替代产业，延长产业链条。要加大创新投入，为产业多元化发展提供新动力。

东北地区国有经济比重较高，要以改革为突破口，加快国有企业改革，让老企业焕发新活力。要打造对外开放新前沿，多吸引跨国企业到东北投资。开放方面国家可以给一些政策，但更重要的还是靠东北地区自己转变观念、大胆去闯。要加快转变政府职能，大幅减少政府对资源的直接配置，强化事中事后监管，给市场发育创造条件。要支持和爱护本地和外来企业成长，弘扬优秀企业家精神。东北振兴的关键是人才，要研究更具吸引力的措施，使沈阳、大连、长春、哈尔滨等重要城市成为投资兴业的热土。要加强对领导干部的正向激励，树立鲜明用人导向，让敢担当、善作为的干部有舞台、受褒奖。